Los derechos laborales en la Constitución de 1993: un repaso dos décadas después

A inicios de los años noventa nuestro país transitaba por una profunda precarización del empleo, con remuneraciones deterioradas producto de la hiperinflación.  En este contexto el Gobierno fujimorista aplica un Programa de Ajuste Estructural a través de un conjunto de medidas políticas que buscaban redefinir los roles económicos del Estado, del mercado, y las reglas del juego a nivel macroeconómico. El Estado asumió un rol subsidiario en la economía, y en lo laboral se orientó por un rol flexibilizador a partir de una desregulación normativa, que buscaba vincular las remuneraciones a la productividad. Las normas dictan expresamente que las remuneraciones deben estar directamente vinculadas a la productividad, sin embargo, más allá de la letra, no hay una materialización del contenido en la política laboral del régimen.

Los ejes de la flexibilización laboral peruana fueron la salarial y la numérica. La primera se centró en la eliminación de la participación del Estado en la definición salarial (reglas de mercado salvo al inicio luego del fujishock), supresión de la indexación salarial (Decreto Legislativo 757) y disociación entre remuneraciones e inflación. Por su parte la flexibilización numérica opera en sus modalidades interna y externa. La externa posibilita la subcontratación, lo cual se evidenció con el amplio margen de uso de las cooperativas de trabajadores inclusive para cubrir actividades principales y permanentes de las empresas usuarias al igual que la intermediación laboral; mientras que la interna elimina restricciones para contratar trabajadores temporales para actividades permanentes, contratar jóvenes fuera de la protección laboral, eliminar estabilidad laboral absoluta y despedir colectivamente a trabajadores.

Los objetivos de la flexibilización Fujimorista fueron el incremento de las remuneraciones y la creación del empleo. Lamentablemente las estadísticas demuestran que ello no ocurrió[1], habiéndose incrementado el trabajo informal sobre el formal, campeando la precarización laboral. Asimismo, se incrementó exponencialmente la contratación eventual, teniendo ello efectos muy negativos en la afiliación sindical.  En cuanto a las remuneraciones, el valor real de los ingresos cayó y el Estado incrementó los costos laborales no salariales en forma contradictoria[2], lo cual demostró en realidad más que una política laboral existió una política tributaria con implicancias laborales.

Es en ese marco de reformas que se hacía necesaria una nueva Constitución que otorgue legitimidad a las medidas desreguladoras.

Así, la Constitución de 1993 se expidió en el contexto de un gobierno liberal que transitaba de una etapa dictatorial derivada de un autogolpe de Estado hacia una etapa democrática (“democradura” o “dictablanda” para algunos) en la que necesitaba de una norma fundamental “hecha a la medida”. Con una mayoría parlamentaria importante, el Congreso Constituyente Democrático (CCD) convocado tras la disolución del Congreso en el autogolpe de 1992, redactó la Carta Magna, la cual fue aprobada mediante el referéndum de 1993, con resultados discutidos por muchos sectores de la población.

En materia laboral la Constitución de 1993, de corte liberal, evidenció la intención del Constituyente de minimizar la importancia del trabajo[3] pues además de la reducción del número de derechos laborales contenidos en su texto, a diferencia de su antecesora (Constitución de 1979), retiró a los derechos laborales de un capítulo especial y les negó el calificativo de fundamentales, al situarlos fuera del Capítulo I de su Título I, que es el que recoge los derechos de tal naturaleza.

Este “aligeramiento” del tratamiento de la materia laboral por parte de la Constitución de 1993 se expresa de tres maneras distintas[4]:

Primero, mediante la eliminación de buena parte de derechos, principios o mandatos al legislador de naturaleza laboral previstos por la Constitución de 1979. Así por ejemplo desaparece la  igualdad salarial entre hombres y mujeres, la preferencia del empleo de trabajadores nacionales frente a extranjeros, la posibilidad de llevar a cabo reducciones de la jornada de trabajo por ley o convenio colectivo, la obligación de remunerar extraordinariamente el trabajo que supere la jornada ordinaria, la compensación por tiempo de servicios,  el derecho al pago de gratificaciones, bonificaciones y demás beneficios sociales, la promoción pública de la higiene y seguridad en el trabajo, el fuero sindical, la retroactividad benigna de las leyes laborales, entre otras disposiciones.

Segundo, se limita el contenido a determinados derechos o principios laborales de vocación tuitiva, como el derecho a la estabilidad en el empleo, de participación en la empresa o el derecho de huelga. La Constitución de 1993 introduce a la protección contra el despido arbitrario en vez de la estabilidad laboral dejando en manos del legislador la decisión en relación al nivel adecuado de protección. Ante ello, surge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como garantía para dotar de contenido a la limitada regulación constitucional en materia de estabilidad laboral.  En efecto, a partir de precedentes vinculantes, como relativo a la reposición en el empleo (expediente No. 02006-2005-PA/TC -caso Baylón), al impedimento de solicitar la reposición debido al cobro de la indemnización legal por despido (expediente No. 3052-2009-PA/TC- caso Yolanda Garay) y jurisprudencia constitucional vinculante, como la que desarrolla la reposición del personal de confianza, o la causalidad en los contratos temporales, el TC ha establecido criterios de tutela del derecho fundamental al trabajo y el derecho a la estabilidad laboral. En cuanto al derecho de huelga, el TC regula su contenido esencial en la célebre sentencia correspondiente al proceso de inconstitucionalidad de la Ley Marco del Empleo Público, Ley No. 28175, expediente No. 0008-2005-AI/TC. Respecto a la participación de los trabajadores, el cambio constitucional implica reducir dicha atribución a las ganancias que el empleador pudiera obtener (participación en la utilidad) eliminando la participación en la gestión y en la propiedad.

En tercer lugar,  las referencias de detalle al contenido de algunos derechos o principios laborales presentes en la Constitución de 1979 son sustituidas por meras alusiones a los mismos. Por ejemplo, el derecho a la libertad sindical, pasa de ser regulado en detalle a solamente recogido de manera genérica sin precisar su ámbito de aplicación subjetivo u objetivo, haciendo necesario recurrir a los Convenios No. 87 y 98 de la OIT, y a los pronunciamientos de los órganos de control de dicho organismo internacional, nos referimos al Comité de Libertad Sindical y a la Comisión de Expertos en la Aplicación de los Convenios y Recomendaciones.

Ahora bien, y pese a la debilitación de las instituciones laborales en nuestra Constitución vigente, resultaría injusto, a nuestro entender, descalificar a la Constitución como una norma que regula en forma equilibrada a los derechos laborales. En efecto, si el contenido constitucional resulta limitado, el intérprete deberá releer el texto Constitucional teniendo presente lo siguiente: (i) el carácter tuitivo de los derechos laborales y el reconocimiento constitucional del principio protector (artículo 23) y la autonomía colectiva, (ii) los derechos laborales no dejan de ser fundamentales al derivarse de la dignidad humana (artículo 3 de la Constitución) y al encontrarse contenidos en Tratados de Derechos Humanos (Convenios de la OIT) que le otorgan el mencionado rango; (iii) las disposiciones constitucionales deben interpretarse conjuntamente con los Tratados de Derechos Humanos (4ta Disposición Final y Transitoria de la Constitución) teniendo además en cuenta los pronunciamientos de los órganos de control de la OIT (expediente No. 3736-2010-PA/TC; (iv) la Constitución es un todo armónico y que cualquier aparente tensión en sus disposiciones debe resolverse optimizando su interpretación (unidad y concordancia práctica) como el caso de la aparente negación al derecho a negociación colectiva de trabajadores estatales en su artículo 42° que se resuelve leyéndolo conjuntamente con el reconocimiento a este derecho en el artículo 28° de la propia Constitución); (v) que el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de nuestra Carta Magna complementará técnicamente aquella regulación insuficiente que contiene nuestra Constitución.

Leída y aplicada la Constitución bajo las pautas expresadas, consideramos que ha quedado superada aquella intención de degradar los derechos laborales,  encontrándose los mismos reconocidos al más alto nivel en nuestro ordenamiento, lo cual garantiza su plena exigibilidad por parte de los trabajadores.

 

---

[1] Véase un interesante estudio denominado “Flexibilización laboral en el Perú y reformas de la protección social asociadas: Un balance tras 20 años” elaborado por Fernando Cuadros, Christian Sánchez y Álvaro Vidal para CEPAL, publicado en la serie Políticas Sociales Nº 175, año 2012.

[2]           Por costo laboral no salarial se entiende a aquellos pagos distintos a la remuneración que asume el empleador. Los costos laboral no salariales se pueden dividir en dos tipos: los que corresponden a contribuciones sociales o fondos previsionales, como son la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) y los fondos de pensiones; y las cargas u otras deducciones, que corresponden a los impuestos a la planilla, como son los casos del entonces existente Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), el impuesto a la renta, y la contribución al SE NATI.

 

[3] BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. “Las normas laborales del proyecto de Constitución”, Asesoría Laboral, 1993, núm. 34, pág. 7.

[4] SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. “La protección de los derechos laborales en la Constitución de 1993”. Ponencia presentada al II Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social, Arequipa, 2 de octubre de 2006.